Gastbeitrag von Lea Main-Klingst: „Festung Europa“- Flüchtlinge und Menschenrechte im zentralen Mittelmeer

Gastbeitrag von Lea Main-Klingst: „Festung Europa“- Flüchtlinge und Menschenrechte im zentralen Mittelmeer

Hintergrund

Seit 2014 erlebt die Europäische Union an ihren südlichen Küsten eine enorme Zunahme der Einwanderung von Migranten und Flüchtlingen[1]. Das hat die Staaten an den Außengrenzen der Union und das EU-Asylsystem zweifellos überfordert. Die Europäische Union sowie einzelne Mitgliedstaaten haben sichtbare Schwierigkeiten, eine praktikable Lösung zu finden, die auch die Menschenrechte gleichsam (be-)achtet.

Angesichts der steigenden Zahl von Flüchtlingen und Migranten sowie des wachsenden Rechtspopulismus, betreiben die EU und ihre einzelnen Mitgliedstaaten inzwischen eine Abschottungspolitik, mittels derer sie ihre Gemeinschaft zur „Festung Europa“ aus bauen. Um vor allem die irreguläre Einwanderung einzudämmen, ergreifen die Staaten entlang und auch fernab ihrer Außengrenzen inzwischen eine Reihe von Maßnahmen, deren Ziel es ist, zu verhindern, dass Flüchtlinge und Migranten überhaupt das Hoheitsgebiet der EU-Staaten erreichen können.[2] Zum Beispiel durch verstärkte Grenzkontrollen, durch die Verlagerung und Externalisierung der eigenen Staatsgrenzen und durch die Zurückschiebung von auf dem Meer aufgegriffenen irregulären Migranten.

Einige EU-Staaten richten ihre Anstrengungen außerdem darauf, die Migrationsbewegungen bereits weit außerhalb ihres eigenen Hoheitsgebietes zu kontrollieren und aufzuhalten, etwa mit dem Konzept sogenannter „sicherer Drittstaaten“. Danach wird zum Beispiel ein Land wie die Türkei zu einem für Flüchtlinge „sicheren“ Land erklärt, mit der Folge, dass Flüchtlinge bereits in diesem Drittstaat ihren Antrag auf internationalen Schutz stellen und prüfen lassen müssen. Die Konsequenz: Durchquert ein Flüchtling auf dem Weg nach Europa zunächst die Türkei und versäumt es, schon dort um Schutz nachzusuchen, darf sein Asylantrag in der EU abgelehnt werden.[3]

Die Türkei ist nicht der einzige Staat mit einer fragwürdigen Menschenrechtsbilanz, den die EU als Bettgenossen gewählt hat. Zumal anzumerken ist, dass die Türkei zumindest die Genfer Flüchtlingskonvention von 1951 ratifiziert hat (wenn auch mit einer fraglichen und stark kritisierten geografischen Einschränkung). Das trifft allerdings nicht auf Libyen zu, mit dem die EU erst kürzlich ein Abkommen geschlossen hat, dessen Ziel es ist, die Zahl der Schutzsuchenden, die von der libyschen Küste in Richtung EU aufbrechen, zu begrenzen.

Jede Maßnahme, die den Zugang zum Hoheitsgebiet eines Staates einschränkt, beeinträchtigt gleichzeitig die Rechte von schutzsuchenden Flüchtlingen. Denn die Möglichkeit, Schutz zu finden, wird auf diese Weise eingeschränkt und oft auch gänzlich behindert. Hier zeigt sich die inhärente Spannung zwischen dem Recht von Asylbewerbern und Flüchtlingen auf Schutz und dem Wunsch der Staaten, Migrationsbewegungen einzuschränken. Und es zeigt sich hier deutlich, in welchem Ausmaß Staaten derzeit Maßnahmen zu ergreifen bereits sind, um irreguläre Migration einzudämmen.

Ich gebrauche in dieser Serie bewusst das Wort „irregulär“ und nicht das sonst übliche Wort „illegal“, da Letzteres zum einen negative Assoziationen weckt. Zum anderen ist „illegal“ ein irreführender Begriff in Verbindung mit Asylsuchenden. Zwar gewähren sowohl internationale als auch viele nationale Gesetze ein Recht auf Asyl, aber bevor Flüchtlinge in einem Drittstaat einen Schutzantrag stellen können, müssen sie dort zunächst einmal irregulär einreisen. Das trifft auch auf die EU zu, in die – rein praktisch gesehen – Flüchtlinge weder auf einem sicheren noch auf einem legalen Einreiseweg gelangen.

Diese Serie widmet sich den rechtlichen Problemen und Herausforderungen des Flüchtlingsrechts im zentralen Mittelmeer. Denn die Route über das Mittelmeer ist nach der Schließung der Türkei-Griechenland-Route und der Balkanrouten erneut zum wichtigsten Fluchtweg in die Europäische Union geworden. Im zentralen Mittelmeer zeigt sich auch besonders deutlich das Spannungsverhältnis zwischen staatlicher Souveränität und den internationalen Menschenrechtsrechten. Mehr als 15.000 Menschen[4] haben in den vergangenen vier Jahren an den Außengrenzen der EU ihr Leben verloren. Die EU hat nur sehr wenig getan, um diese verheerenden Missstände zu verbessern. Stattdessen hat sie ihre Bemühungen darauf konzentriert, ihre eigenen Verantwortlichkeiten und Pflichten zu umgehen und zu verlagern. Man kann sagen: Im Namen des Grenzschutzes gefährdet die EU den Schutz der Menschenrechte.

Staatssouveränität, internationales Flüchtlingsrecht und das Non-Refoulement-Verbot

Das Recht eines Menschen, die Grenzen seines Nationalstaats zu überschreiten und zu verlassen, gehört historisch zu den frühesten Ausübungen menschlicher Freiheit.[5] Gleichzeitig aber ist die Souveränität der Nationalstaaten (zu der auch die Herrschaft über die Grenzen gehört) ein Grundpfeiler des Völkerrechts, wie es in Artikel 2 der UN-Charta festgelegt ist.

Dieses Souveränitätsrecht erlaubt es Staaten zu kontrollieren, wer ihr Gebiet betreten und die Staatsgrenzen überschreiten darf – und wer nicht. Diese Souveränität umfasst nicht nur das Territorium eines Staates, die Landmasse, sondern sie erstreckt sich (für die Küstenstaaten) ebenso auf das vorgelagerte Küstenmeer, vorbehaltlich der Bestimmungen des Seerechtsübereinkommens der Vereinten Nationen (SRÜ) und anderer Regeln des Völkerrechts.

SRÜ Artikel 21(h) sieht vor: „der Küstenstaat kann (…) Gesetze und sonstige Vorschriften über die friedliche Durchfahrt durch das Küstenmeer (…) erlassen“, um unter anderem Verstöße gegen seine Einreisegesetze zu verhindern. Es ist also offensichtlich, dass ein Staat nicht verpflichtet ist, eine Person in seinem Hoheitsgebiet aufzunehmen,[6] was zum Konflikt zwischen dem Recht auf Asyl und dem Recht eines Staates auf Kontrolle, Schutz und Sicherung seiner Grenzen (Land oder See) führen kann.[7]

Gleichzeitig bedeutet diese Souveränität jedoch nicht, dass Staaten ihre internationalen Menschenrechtsverpflichtungen einfach ignorieren können. Was das Asylrecht betrifft, so bestimmt Artikel 14(1) der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte, dass jeder das Recht hat, in anderen Ländern Schutz vor Verfolgung zu suchen und Schutz in Anspruch zu nehmen.

In den meisten Fällen wird dieses Recht jedoch lediglich als ein Recht auf Asylsuche definiert, nicht aber als ein Recht auf Asylgewährung.[8] In der EU garantieren Artikel 18 und 19 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union zum einen das Recht, Asyl zu beantragen (aber nicht ein Recht auf Asyl), und zum anderen den Schutz vor Zurückschiebung in das Herkunftsland, vor Refoulement.

Auch die Europäische Menschenrechtskonvention enthält kein ausdrückliches Recht auf Asyl. Und der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte hat wiederholt geurteilt, dass Vertragsstaaten nach etablierten Grundsätzen des internationalen Rechts selbstständig die Einreise, den Aufenthalt und die Ausweisung von ausländischen Staatsbürgern regeln dürfen.[9] Das internationale Recht erkennt somit kein individuelles Recht auf Asyl an,[10] die Gewährung dieses Rechts liegt nach wie vor im Ermessen des Staates.[11] Gleichzeitig sind Staaten jedoch verpflichtet, das Recht auf Asylsuche nicht zu behindern.[12]

Allerdings beschränkt das Verbot der Zurückweisung (non-refoulement), wie es Artikel 33 der Genfer Flüchtlingskonvention festlegt, die Souveränität des Staates. Das ist umso wichtiger, weil es, wie bereits erwähnt, keine eindeutige Rechtspflicht zur Gewährung von Asyl gibt.

Die Non-Refoulement-Regel verbietet Staaten, einen Flüchtling in Situationen zurückzuschicken, „in denen sein Leben oder seine Freiheit wegen seiner Rasse, Religion, Staatsangehörigkeit, seine Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe oder wegen seiner politischen Überzeugung bedroht sein würde.“ Dieser Grundsatz ist von derart grundlegender Bedeutung für das Schutzsystem der Flüchtlingskonvention, dass gemäß Artikel 42(1) der Flüchtlingskonvention Ausnahmen und Vorbehalte zum Refoulement-Verbot unzulässig sind.

Da sich die aktuellen Migrationsbewegungen meist aus Flüchtlingen, aus Asylsuchenden und aus Migranten zusammensetzen, ist es außerdem wichtig zu wissen, dass dieses Zurückschiebungsverbot nicht ausschließlich nur für anerkannte Flüchtlinge gilt. Das Flüchtlingshilfswerk der Vereinten Nationen UNHCR hat festgestellt, dass dieser Grundsatz ebenso für Asylsuchende gilt,[13] also für alle Menschen, die einen Schutzantrag stellen wollen oder bereits gestellt haben, deren Schutzbedürfnis aber noch nicht rechtskräftig anerkannt worden ist. So bestimmt auch Artikel 3(1) der Folterkonvention von 1984: „Ein Vertragsstaat darf eine Person [Hervorhebung hinzugefügt] nicht in einen anderen Staat ausweisen, abschieben oder an diesen ausliefern, wenn stichhaltige Gründe für die Annahme bestehen, dass sie dort Gefahr liefe, gefoltert zu werden.“

Wie bereits erwähnt, ergreifen die EU-Staaten immer öfter Maßnahmen – und zwar schon außerhalb ihres Hoheitsgebiets -, die den Zugang zu ihrem Staatsgebiet, zum Asylverfahren und zum darauffolgenden Schutz gezielt erschweren sollen. Die Flüchtlingskonvention beschäftigt sich zwar nicht ausdrücklich mit der Geltung des Non-Refoulement-Prinzips in diesem extraterritorialen Kontext. Aber in einem Gutachten aus dem Jahr 2007 stellte der UNHCR fest: Das entscheidende Kriterium für das Zurückschiebungsverbot sei nicht, ob sich die betreffenden Personen bereits auf dem Staatsgebiet befänden, sondern ob sie unter der tatsächlichen Kontrolle und Autorität dieses Staates stünden.[14] Diese Rechtsauffassung hat der Europäische Menschengerichtshof in seinem wichtigen Hirsi-Urteil bestätigt.[15] Und ähnlich argumentierte der Gerichtshof auch jüngst in seinem N. N. und N. T.[16] –Urteil, in dem das Straßburger Gericht einmal mehr deutlich Position bezog gegenüber einem Staat, der sich mit fragwürdigen Argumenten seiner Zuständigkeit entziehen wollte..

Beide Urteile werden in einem zweiten Beitrag genauer untersucht, da sie gerade in der jetzigen Situation besonders relevant sind: Denn immer mehr Flüchtlingsboote, die Libyen verlassen, werden von der libyschen Küstenwache abgefangen und nach Libyen zurückgebracht[17] . Libyen aber ist ein Land in Aufruhr, das den Schutz von Flüchtlings- und Menschenrechten nicht garantieren kann und in dem ein solcher Schutz derzeit überhaupt faktisch nicht möglich ist.

Es ist weithin bekannt, dass Staaten der EU die libysche Küstenwache finanzieren und ausbilden.[18] Es besteht also Anlass zur Sorge, dass EU-Staaten mit Hilfe von Drittstaaten gezielt versuchen, ihre eigenen Menschenrechtsverpflichtungen und das Non-Refoulement-Verbot zu umgehen. Und ausgerechnet Libyen ist ein Drittstaat, dem Flüchtlinge und Migranten zu entfliehen versuchen. Das Verhalten der EU wirft also Fragen der Verantwortlichkeit auf, vor allem die Frage, ob ein EU-Mitgliedstaat indirekt zur Rechenschaft gezogen werden kann, wenn er genau jene Kräfte wie etwa die libysche Küstenwache dabei unterstützt, Flüchtlinge unter Verstoß gegen die Menschenrechte aufzuhalten.

Abschließend

Dieser erste Beitrag hat den Konflikt zwischen staatlicher Souveränität, dem Recht auf Asyl und dem Non-Refoulement-Grundsatz untersucht. Nirgendwo tritt dieses Spannungsverhältnis deutlicher zu Tage als im Mittelmeer, allein schon aufgrund des schieren Versagens der Staaten, den Menschen zu helfen, die über das Mittelmeer fliehen und in Seenot geraten.

Angesichts jüngster Ereignisse wie die Zusammenarbeit der EU mit der höchst problematischen libyschen Küstenwache werden im nächsten Beitrag die Urteile Hirsi und N. D. und N.T. sowie deren Rechtsfolgen ausführlicher untersucht. Das Hirsi-Urteil hat zum einen den Schutzumfang der Menschen- und Flüchtlingsrechte auf dem Meer festgelegt und zum anderen wichtige Feststellungen zur Menschenrechtslage in Libyen getroffen.

Die in diesen Urteilen ausgeführten Grundsätze bilden den rechtlichen Hintergrund für meine persönlichen Erfahrungen im vergangenen Sommer an Bord der Aquarius. Weil die libysche Küstenwache verstärkt aktiv wurde, stellten sich neue rechtliche Herausforderungen im zentralen Mittelmeer, wie etwa: Was ist zum Beispiel ein „sicherer Hafen“, in den man die geretteten Flüchtlinge und Migranten bringen darf? Wie lässt sich das Refoulement-Verbot durchsetzen? Welche Verantwortung trifft die Staaten der EU, wo versuchen sie diese Verantwortung auszuhebeln und sich ihren eigenen Rechtspflichten zu entziehen? Das werde ich in meinen nächsten zwei Beiträgen näher untersuchen.

Lea Main-Klingst ist Gründungsmitglied von SOS MEDITERRANEE und arbeitet als juristische Mitarbeiterin in London. Dieser Gastbeitrag ist ursprünglich im Rahmen des Blogs “The Law of Nations” entstanden.

Foto: Anthony Jean

[1] Der Unterschied der im Text zwischen Flüchtlingen und Migranten gemacht wird, basiert auf existierenden rechtlichen Kategorien und spiegelt nicht die persönlichen Ansichten der Autorin oder von SOS MEDITERRANEE wider.

[2] Anne T Gallagher & Fiona David, The International Law of Migrant Smuggling (CUP 2014) 250.

[3] Thomas Gammeltoft-Hansen, Access to Asylum: International Refugee Law and the Globalisation of Migration Control (CUP 2013) 15.

[4] https://publications.iom.int/system/files/pdf/fatal_journeys_volume_3_part_1.pdf

[5] Rafiqul Islam, ‘The Origin and Evolution of International Refugee Law’ in Rafiqul Islam & Jahid Hossain Bhuiyan (eds), An Introduction to International Refugee Law (MNP 2013) 13.

[6] Rafiqul Islam, ‘The Origin and Evolution of International Refugee Law’ in Rafiqul Islam & Jahid Hossain Bhuiyan (eds), An Introduction to International Refugee Law (MNP 2013) 13.

[7] Elspeth Guild, ‘The Complex Relationship of Asylum and Border Controls in the European Union’, in Vincent Chetail and others (eds), Reforming the Common European Asylum System (BN 2016) 39.

[8] Rebecca MM Wallace & Fraser AW Janeczko, ‘The Concept of Asylum in International Law’ in Rafiqul Islam & Jahid Hossain Bhuiyan (eds), An Introduction to International Refugee Law (MNP 2013), 150.

[9] http://www.refworld.org/cases,ECHR,45cb3dfd2.html

[10] Gammeltoft-Hansen, 13-14.

[11] Wallace & Janeczko, 150.

[12] Wallace & Janeczko, 150.

[13] http://www.unhcr.org/uk/excom/exconc/3ae68c43ac/non-refoulement.html

[14] http://www.refworld.org/docid/45f17a1a4.html

[15] http://www.refworld.org/cases,ECHR,4f4507942.html

[16] https://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-177231

[17] https://www.reuters.com/article/us-europe-migrants-libya/libyan-coast-guard-intercepts-nearly-300-migrants-east-of-tripoli-idUSKBN1D031T

[18] https://www.washingtonpost.com/world/middle_east/libyas-coast-guard-abuses-desperate-migrants-despite-eu-funding-and-training/2017/07/10/f9bfe952-7362-4e57-8b42-40ae5ede1e26_story.html?utm_term=.5e77339117d3